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关于中国农业可再生能源及其管理问题的讨论什邡

2019-10-09 12:02:30  甜宠娱乐网

摘要:本文首次提出并定义了“农业可再生能源”的概念;讨论了“农业可再生能源”与“农村可再生能源”概念的异同,以及“农业可再生能源”物质的“资源”属性;概要分析、介绍了中国在农业可再生能源利用管理方面存在的一些问题,以及中国政府在农业可再生能源发展及管理政策、规划方面所做的工作和农业可再生能源建设方面所取得的成效;系统介绍了中国中央和地方立法中与“农业可再生能源”管理相关的法律、法规内容;剖析了中国现行立法在“农业可再生能源”管理方面存在的立法体系不完善、立法与政策不配套、中央立法明显滞后、现行规定缺乏强制性、对农业废弃物的资源属性认识不足等缺陷;并就中国农业可再生能源管理中各级政府所应承担的法律责任与法律义务的问题进行了概括性的讨论。

关键词:农业可再生能源 管理与利用现状 立法现状与缺陷 政府责任与义务

随着20世纪中期以来全球经济的不断发展,以及与之相伴的化石能源年消费量的不断增加,能源危机已经成为限制全球经济可持续发展甚至威胁地区和平的严重问题;同时因为化石能源的过量消费,给全球生态环境造成的污染与危害,也成为全球瞩目的影响环境可持续发展的严重问题。因此,自20世纪后期以来,寻找替代能源、清洁能源或可再生能源,就成为世界各国能源与环境发展战略中的共同目标。

中国自20世纪70年代末以来,经济社会发展速度全球瞩目,同时与世界各国一样,能源的过量和不合理消费以及由此造成的环境污染,也成为限制中国经济和环境可持续发展的制约因素。目前,中国政府已开始致力于在开发能源利用和环境保护新技术的同时,加大新能源、替代能源或清洁能源的开发与研究力度。可再生能源管理与建设问题,已经列入中国能源与环境发展战略之中,同时《可再生能源法》也已于2005年2月由全国人大常委会制定颁布。

然而,纵观中国可再生能源利用管理研究现状,关于农业可再生能源的内容还少之又少。特别是,对于中国作为世界农业人口和农产品生产大国来说,农业可再生能源的综合利用与管理,对于广大农村地区的能源建设与环境保护,具有十分特殊的意义。

本文意在就中国农业可再生能源管理立法问题,进行一次尝试性的系统讨论。

一、“农业可再生能源”概念讨论

关于“农业可再生能源”概念,目前不但国内各部主要词典、辞书没有列出相同词目,而且各类主要学术刊物也未查到相关定义;虽然该词在个别文献中偶有出现,却也是与“农村可再生能源”概念混同一般。因此,在开始“农业可再生能源”管理问题讨论之前,有必要首先明确“农业可再生能源”概念的内涵。

“农业可再生能源”定义

“农业可再生能源”由“农业”和“可再生能源”两概念组合而成。在《农业大词典》中,“农业”一词大致被定义为“以有生命的动植物为主要劳动对象,以具有肥力的土地为基本生产资料”,“生产植物、动物以及微生物产品”,以获取人类生活或生产所需物质资料的,“自然再生产”和“经济再生产”相互交织的人类生产活动 ;在《简明华夏百科全书》中,“可再生能源”被定义为“在生态系统中具有天然自我恢复功能,不会随自身的转化或人类的利用而日益减少的循环能源,如太阳能、水能、风能、生物质能、潮汐能、海洋能、地热能等” ;而“可再生能源”中的“生物质能”概念,在《中国大百科全书农业卷》和《中国大百科全书》中,分别被定义为由薪柴、秸秆、碳水化合物含量高的作物、油料作物、水生植物、野生植物等生物产生,经直接燃烧或经加工成气态、液态或固态燃料而形成的能源 ,或任何由生物的生长和代谢所产生的,可直接或间接用作燃料,包括农作物秸秆、薪柴、农林废弃物、动物粪便在内的动物、植物和微生物物质 。

从上述定义,可对“农业”、“可再生能源”及其中的“生物质能”概念分别归纳出如下几方面特征:农业是自然再生产和经济再生产相互交织的人类生产行为;农业生产行为所产生或获得的产品是生物质产品;农业生产行为获得的生物质产品用作人类生产与生活物资;可再生能源具有自我恢复的循环再生功能;可再生能源不因自然转化或人类利用而逐渐枯竭;生物质能属于可再生能源的一种;生物质能是指可直接或间接用作燃料的生物质;生物质能主要指农林畜产品生产过程产生的废弃物及废弃物加工产品。

根据上述定义及对相关概念的理解,可对“农业可再生能源”概念作出如下基本定义:“农业可再生能源”是通过农业生产活动可产生或获得,具有循环再生功能,可直接或加工后用作燃料,包括作物秸秆、薪柴、农林废弃物、畜禽粪便在内的生物物质。显然,据上述定义,可以认为“农业可再生能源”即指农村薪柴、作物秸秆、畜禽粪便等可加工、提供生产、生活用能的生物物质。》定义中“碳水化合物含量高的作物”和“油料作物”考虑在讨论范围之中——作者)

“农业可再生能源”与“农村可再生能源”概念的区别

在讨论“农业可再生能源”与“农村可再生能源”概念的区别之前,需要首先介绍《农业大词典》和《中国大百科全书农业卷》中对“农村能源”所作的定义:农村地区因地制宜,就地开发利用的能源,包括薪柴、作物秸秆、人畜粪便、小水电、小窑煤、太阳能、风能和地热能等,多属于可再生能源 ;农村范围内提供和消费的机械能、热能、光能、电磁能和化学能等自然资源,是农村生产、生活必需的能量来源,包括畜力、生物质能、水能、矿物质能、太阳能、风能、地热能、潮汐能等 。

可见,“农村能源”明显具有如下特点:农村能源是地域范畴的概念,而不是行业范畴的概念;农村能源既包括可再生生物质能,又包括可再生非生物质能,而且还包括非再生能源;农村能源几乎含盖了除核能以外的所有已知类型的能源。

由“农村能源”概念可知,“农村可再生能源”即“农村能源”中的“可再生能源”部分,也即农村居民生产、生活中可以获得并利用,并非仅指农业生产过程产生的,包括生物质能、太阳能、风能、水能、地热能等在内的所有可再生能源。

由此可知,“农业可再生能源”与“农村可再生能源”概念的区别即在于:内涵角度上看,“农业可再生能源”是从行业视角提出的,与农业生产过程相联系的概念;而“农村可再生能源”是从地域视角提出的,与农村地域空间概念相联系的概念;    外延角度上看,“农村可再生能源”比“农业可再生能源”的外延范围相对较宽,农业可再生能源仅指农业生产过程中产生或获得的部分生物质能源,而农村可再生能源除可包括农业可再生能源部分外,还包括了农村地域空间内可获得的各类非生物质能源。

需要强调的是,在此用大量篇幅对“农业可再生能源”概念进行定义,并对“农业可再生能源”和“农村可再生能源”概念的异同进行专门区分,其目的就是为了便于进行农业可再生能源及其管理问题的讨论,界定一个比较明确的研究边界。

“农业可再生能源”物质的“能源”和“资源”两重属性

通过前面的讨论已经知道,农业可再生能源就是包括农村薪柴、作物秸秆、畜禽粪便、农产品废渣等在内的农业生产或劳动过程中产生的,可提供生产、生活用能的生物物质。其中农村薪柴包括芦苇、毛竹、灌木、杂草以及树木枝桠;作物秸秆包括小麦、水稻、玉米、高粱、棉花、大豆等栽培作物的茎、叶、蔓、根、核及麸皮等废弃物;畜禽粪便包括圈养或放养的家畜、家禽粪便或水产养殖的塘泥等;农产品废渣包括粮食作物、油料作物、糖料作物经工业加工后剩余的酒糟、豆饼、蔗渣等废渣。

根据中国农村传统的生物质能利用方式和现代的生物质能加工技术,上述类型的农业可再生能源物质,或者可以直接用作农村居民日常生活所需燃料,如绝大部分薪柴、秸秆及牧区牛羊粪便;或者利用现代工业手段或各种沼气设备,加工成沼气、液化气、固体燃料等可供城乡居民生产、生活所需的燃料,如作物秸秆、畜禽粪便、农产品废渣;或者利用农业生产废弃物中的纤维质、蛋白或其他有用成分,经过工业加工,制成建筑材料或饲料,或提纯药品等。

由于“生物质能”的载体是可用作或可加工成燃料的生物质,而生物质本身既是一种能量来源,又是可供人类用于其它生产、生活领域的生物资源,因此“农业可再生能源”物质也就不仅具有“能源”物质的属性,而且也具有了非燃料性质的“资源”物质的属性。

从“农业可再生能源”物质的“资源”属性角度看,“农业可再生能源”除了可提供人类生产、生活所需部分能源外,还可进行下述方面资源利用:造纸,如利用麦秸、稻草、芦苇、毛竹等生产纸浆、纸板、包装箱、包装盒等;建材,如利用棉秆、树木枝桠等制造密度板、纤维板等,利用芦苇、麦秸、稻草等编织苇席、苫帘、草绳等;饲料,如作物秸秆等农业废弃物直接或经青贮、氨化处理后用作畜禽饲料,高碳水化合物作物、油料作物或糖料作物经酿造、榨制加工后的废液、废渣直接或再加工后用作畜禽饲料;肥料,如作物秸秆、畜禽粪便、水产塘泥等直接用作农田肥料,或经过无害化、工厂化处理过程制成专用的菌肥、微肥等有机肥产品;工艺品,如利用麦秆、芦苇、蒲草、玉米皮等编织、制作各类工艺品和草帽、草鞋、蓑衣、窗帘、门帘、炕席等日常生活用品;综合利用,即按照利用效率最高、利用方式科学、生态环境友好的可持续发展模式,将各类农业生产废弃物作为资源进行多级开发、综合利用,使其最大限度地发挥资源利用潜力,减少废弃物对环境的污染与破坏。

上述对“农业可再生能源”物质的属性进行分解并专门讨论的意义在于:从广义角度上看,使得无论“农业可再生能源”物质的管理者或利用者,都能够清楚地认识和了解“农业可再生能源”作为“能源”物质和“资源”物质的两重属性,以便在制定管理措施或选择利用方式时,能够做到相互兼顾,不致造成能源或资源的不合理利用,促进农业和环境的可持续发展;从狭义角度上看,为研究者、管理者和立法者能够对“农业可再生能源”管理及立法问题进行科学而客观的讨论,设计一个周全、缜密地思考问题的前提,以防止因片面理解“农业可再生能源”概念的内涵与外延的原因,而导致出现管理措施或法律法规方面的疏漏。

二、中国农业可再生能源利用方面存在的问题

虽然20世纪80年代以来,中国经济的高速发展正在快速提升着中国在全球经济格局中的地位,逐渐缩短与西方经济发达国家的距离,但迄今为止,中国仍然保留着世界农业人口大国和农产品生产大国的地位。中国不但需要生产大量的农产品,以满足国内市场的需要,而且也需要生产大量农产品出口,以提高农业生产者的劳动收入。1991-2000年间后5年与前5年相比,中国粮食、油料、糖料、水果、肉类、水产等农产品产量分别增长了10.48%、31.26%、8.40%、80.28%、36.41%和104.42%,生猪的出栏头数和羊的存栏只数也分别增长了23.11%和15.97% ,表明在此10年间,中国农产品生产一直保持着稳步增长的良好势头。

伴随农产品产量的大幅度增长,作物秸秆、畜禽粪便、农作物加工废渣等农业生产加工过程中产生的,可作为“能源”物质或“资源”物质进行直接利用或加工利用的有机废弃物的产量,也在随之大幅度增加。据文献记载,中国生物质资源数量十分丰富,每年产生的畜禽粪便即可达到20亿吨,作物秸秆及其它农业废弃物也可达到7亿吨 。按照标准煤单位计算,每年秸秆等农业废弃物的资源量约合3.1亿吨标准煤,薪柴资源量约合1.3亿吨标准煤 。农业废弃物和薪柴的年资源总量合计4.4亿吨标准煤,相当于20世纪90年代后期中国原煤、原油、天然气、水电等能源平均年生产总量约12.5亿吨标准煤 的1/3强,可见中国农业可再生能源年资源量之丰以及在中国总能源生产中的潜在重要地位。

目前,中国仍有约80%的人口生活在农村,每年需要消耗的能源折合标准煤6亿多吨,其 中大部分是依靠树木、薪柴和作物秸秆等生物质能物质获得 。特别是在地理位置偏僻或经济发展落后或矿物质能源短缺的农村地区,居民生产、生活用能还大量局限在或者直接燃烧作物秸秆,或者砍挖树木、柴草等薪柴,或者甚至燃烧牛、羊粪便等方式。在生物质能消耗方面,中国已经位于世界首位,每年消耗生物质能数量约占世界消耗总量的20% 。

资料显示,由于受经济水平、技术水平、技术手段、传统习惯、落后方式等方面影响,中国在农业可再生能源物质利用方面还存在如下一些需要引起特别关注的问题:

资源利用率低,废弃物处置不当,不仅导致资源浪费,而且造成环境污染

尽管在生物质能源消耗总量方面,中国已经位居世界首位,但及至20世纪90年代末期,中国作物秸秆利用率仍仅为50% ,其余部分则尚未利用。按照中国许多地区农村居民的传统生活习惯和落后生产方式,那些被认为不宜、不便或不屑利用的作物秸秆或其它废弃部分,或堆置于农村田头、路旁、沟边、谷场任其就地自然腐烂,或作为废弃物在田间、路旁就地集中焚烧。另有文献介绍,全国每年大约有35亿吨秸秆得不到有效利用,其中有25亿吨被烧掉或浪费掉 。被随意丢弃或焚烧的秸秆,不但造成农业可再生能源物质的大量浪费,而且也因秸秆腐烂后进入地表水体而导致水体富营养化污染,或因秸秆焚烧导致城乡空气质量下降和道路、航空交通事故隐患的大幅提高。

部分规模化畜禽、水产养殖企业,不但不能对企业生产过程中产生的大量畜禽粪便、废水积极采取有效的无害化、资源化处理措施,或者建造沼气集中发生设备对畜禽粪便进行资源化利用,而是大量地就近向自然水体排放,进而不但导致了周围地区地表、地下水体富营养化污染程度的大幅度上升,使得水体失去了饮用、灌溉、养殖水体的利用价值,造成地区结构性水资源短缺,而且也因畜禽粪便未经固液分离、发酵处理而直接排放的原因,造成畜禽粪便所载生物质能因未予利用而大量浪费,并且也导致畜禽粪便夹带的有害细菌、病毒向周围环境肆虐孳生,严重影响着农村地区的环境卫生安全。如1999年,在全国近3.3万家大中型畜禽养殖场中,就有90%以上的养殖场没有配备畜禽粪便综合利用和粪尿污水处理设备,畜禽粪便污水均未经处理而直接排入周围水体 ,加剧了周围江河湖海等水体的富营养化程度和病毒、病菌浓度;有些地区,畜禽粪便排放总量甚至超过城市生活排污和工业排污,已经成为造成城乡空气及水体严重污染的第一大污染源 。

利用方式单一,综合利用效率低,能源或资源的潜力得不到有效发挥

有资料介绍,作物秸秆若经气化处理,其热效率可由直接燃烧的20%提高到60%以上 ,如果将中国城乡地区全年生产的约4亿吨畜禽粪便全部进行沼气加工,则可年生产沼气90亿m3 ;使用农村传统柴灶,薪柴的热效率仅为10%左右,而使用节柴灶,则可将热效率提高到20-30% 。

按照现代生物资源综合利用的观点与技术,作物秸秆不但可以用于造纸、建材、工艺品制作和直接用作饲料、肥料外,而且可以生产气态、液态清洁燃料、颗粒饲料、生物菌肥、食用菌基料、绿色包装材料等;畜禽粪便不但可以经发酵、腐熟后直接用作农业有机肥源外,而且可以加工成生物菌肥、农村沼气,部分畜禽粪便还可以直接用于或加工成畜禽、水产饲料等。生物资源的综合利用,不但可以提高农业可再生能源的利用效率,而且有利于城乡生态环境的保护和农业与农村经济的可持续健康发展。

但是,按照中国农业可再生能源利用现状,由于中国广大农村甚至乡镇,特别是中西部经济发展相对落后的地区,受资金、技术、设备及习惯的影响,实际上农业可再生能源的综合利用率依然处在较低水平。在被利用的作物秸秆当中,绝大部分被用作农村生活能源,而且多数是被直接用作了一次性生活燃料;农村畜禽粪便中,除了向周边水体直接排放的以外,包括一些规模化养殖场、养殖区、分散养殖户等在内的,大部分未经加工或综合利用而直接用作农田肥料;而由于农村地区节柴灶的普及程度较低,秸秆和薪柴的热值也未能得到有效发挥。农业可再生能源物质的利用效率明显偏低,无疑造成了农村能源和资源的巨大浪费。

能源缺乏地区,仍以天然植被作主要燃料,结果导致生态环境不断恶化

在中国矿物质能源短缺或生活水平很低或农业生产落后的一些农牧业地区,农村居民既无经济能力使用煤炭、天然气或太阳能设备,也没有足够的秸秆发展沼气或直接用作生活燃料,因此只能依靠上山拣拾树枝、砍伐灌木、采割杂草,用作生活所需燃料。有文献介绍,中国每年薪柴的合理采伐量约为1.58亿吨,但因存在过量砍伐等不合理使用现象,而使实际使用量已经超过合理规模的15%,达到年采伐量1.82亿吨的规模 。

中国长江上游、黄河中上游地区水土流失问题,西北干旱、半干旱地区土地沙化、草原退化问题,早已是全球共知,严重影响中国区域经济可持续发展,对当地、下游和周边地区生态安全造成严重危害的重大问题。导致这些地区生态恶化的根本原因,并不仅仅局限于毁林、毁草开荒,实际上与当地居民长期以来为解决廉价的日常生活能源,而就地取材破坏植被的行为也有着密不可分的关系。虽然本文所定义的“农业可再生能源”物质并未包括天然和人工林木、天然草场等生物资源,但正是由于这些地区未能科学合理地解决农村生活能源来源问题,以致才出现了为获得廉价生活能源而不惜破坏生态环境的现象出现。

生物质能源综合利用技术存在的缺陷,限制着技术普及与技术效力发挥

目前,农村地区采用现代技术手段利用作物秸秆的主要方式包括:秸秆气化、秸秆青贮、秸秆氨化、秸秆造纸、秸秆还田等。但是上述方式的采用,由于技术成熟度、设备投资等方面的原因,实际上依然限制了秸秆利用效率的发挥。有媒体报导 :1)直接将秸秆粉碎还田,虽然可以提高土壤有机质含量,但进入土壤的大颗粒秸秆需要3-5年才能彻底腐烂,在此之前因秸秆存在反倒导致土壤结构不良,不利于农田保墒;2)利用秸秆气化设备生产可燃气体,虽然可提高秸秆的热能利用效率,但因目前此项技术尚不够成熟,而且成本很高,短期内也无法大面积推广;3)利用秸秆造纸,由于原料品质普遍较低,生产的纸张多数也仅适合用于包装材料,而且污染严重,后续污染治理难度大,利用前景并不理想;4)另有媒体报导 ,目前农村普遍使用的秸秆氨化养畜技术,虽然秸秆经过氨化处理,其消化率可以提高约10%,但同时却会造成约70%的氨源浪费,从经济核算上考虑也不尽合理。以上4种秸秆利用方式虽然可以消耗部分秸秆,但仍存在着不能彻底解决秸秆资源充分有效利用的问题。

另外,利用畜禽粪便加工生物肥料或饲料,一是对加工技术、设备、投资具有较高要求;二是要求粪便集中生产规模要与加工设备设计能力相匹配。然而,对于中国农村地区畜禽分散养殖现状而言,现有工业加工技术并不适宜采用。虽然,近年来许多农村地区正在大力推广以农户为单位或相对集中的,利用人畜粪便和作物秸秆生产沼气的农业废弃物综合利用技术,但是由于中国南北、东西地跨纬度、经度、高差均较大,气候条件和热量条件各有不同,在一些地区,尤其是冬季气温偏低的地区,发展沼气事业也并不如想象的那样理想。显然,在没有彻底解决畜禽粪便综合利用和处理手段之前,由畜禽粪便导致的环境污染问题也就在所难免。

由以上基本现实可以想见,目前中国农业可再生能源物质综合利用问题,不但关系到如何最大限度地节约农业自然资源、提高农业可再生能源利用效率,而且也关系到中国农村生态环境保护和农业可持续发展。因此,将“农业可再生能源”管理问题的讨论纳入到研究者和管理者的视野范围,显然具有其特殊和必要的意义。

三、中国政府在农业可再生能源管理方面所做的工作

虽然,如前所述,中国农业可再生能源利用现状还存在许多与能源、资源可持续发展与利用不相协调的现象,但是自20世纪90年代以来,中国各级政府在农业可再生能源管理的政策制定、规划编制、法制建设以及技术开发、工程实施等方面,已经开展了许多卓有成效的工作,并取得了举世瞩目的成绩。

有关部门陆续制定了与农业可再生能源相关的发展纲要、行动计划或发展规划

自1994年中国政府制定《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》以后,国务院各有关部门为实施国家可再生能源发展和环境可持续发展战略决策,分别制定了与“农业可再生能源”综合利用、技术开发和制度安排相关的未来发展纲要、行动计划或近期和中长期发展规划。

《中国21世纪议程》在目标13.12中提出了“加快农村能源建设,改变农村过度消耗生物质能引起生态环境恶化状况”的行动目标,在行动13.20和13.57中分别提出了“推广省柴节煤灶、发展沼气、薪炭林利用等技术”和“开发利用生物质能生产清洁液体燃料技术,大力推广沼气应用技术”的行动方案 。《中国21世纪议程优先项目计划》将生物质能源开发利用及示范纳入到优先项目行列,并提出了1994-2000年间编制国家生物质能源发展规划、开发生物质能利用新技术、建设生物质能开发利用示范工程的发展目标 。

1995年1月,国家计委等部门制定的《新能源和可再生能源发展纲要》中提出了加速更新农村生物质能利用技术、发展薪炭林和节柴灶,综合利用农作物加工废渣和畜禽养殖废弃物 。1996年5月,国家计委等部门制定的《中国节能技术政策大纲》中提出了大力发展气化、液化、炭化等生物质能转化和综合利用技术,利用农村农业有机废弃物制取沼气等清洁燃料 。

国家经贸委于1996年7月制定的《“九五”资源节约综合利用工作纲要》中,提出了在资源综合利用和可再生能源技术改造方面实行税收调节、财政补贴、贴息贷款的优惠政策 ;于2000年8月编制的《2000-2015年新能源和可再生能源产业发展规划要点》中,提出了“2006-2010年完善可再生能源产业配套技术服务体系”和“推进大中型沼气工程建设,开发生物质能高效利用设备” 的目标与任务 ;于2001年10月制定的《能源节约与资源综合利用“十五”规划》中,提出了研究制定包括“税收及税负转移”、“公共财政支持”、“贷款优惠”等在内的,“适应市场经济要求,促进能源节约与资源综合利用的激励政策”的规划目标 。

国家环保总局在《全国生态环境保护纲要》中,提出了大力发展可再生能源技术,减少樵采对林草植被的破坏,积极开发秸秆饲料,严禁乱采滥挖野生生物的工作要求 ;在《国家环境保护“十五”计划》中确定了“推广畜禽粪便综合利用和处理技术”,“大力推广秸秆还田、过腹还田、秸秆气化等综合利用措施,开辟工业利用秸杆新途径”,“发展沼气、节能灶等新能源和新型节能技术”的规划内容,和“十五”期内“全国秸秆综合利用率达到80%、畜禽粪便资源化率达到70%”的规划目标 。

1996年7月,农业部在《关于1996-2000年全国秸秆养畜过腹还田项目发展纲要》中提出了“把秸秆养畜、过腹还田项目纳入国家农业综合开发计划”、“农业部及各省级人民政府对秸秆养畜、过腹还田项目,要制定中长期规划和年度实施计划”、“各部门要加强对秸秆养畜的支持,金融部门要安排农业政策性贷款,扶持秸秆饲料开发”、“加强开发秸秆饲料的基础研究和应用技术研究”、“农业部及国家农业综合开发办公室要制定和完善秸秆养畜、过腹还田项目管理办法和实施细则”等合理利用作物秸秆的政策性措施,并明确提出了20世纪末全国秸秆养畜、过腹还田项目的发展目标和战略布局 。1999年1月,农业部编制的《中国21世纪议程——农业行动计划》提出了合理利用秸秆资源、发展秸秆饲料,推进以生物质能为主的农村能源建设的行动计划 。

此外,2001年4月国务院发布的《农业科技发展纲要》,将“农副产品饲料的生产及高效利用技术”、“农作物秸秆和农林废弃物的无污染利用技术” 的研究开发工作纳入“十五”期间农业十大科技行动的行列 。科技部编制的《2001-2010可持续发展科技纲要》也将“发展沼气技术,加速农村生物质能利用技术更新换代”纳入科技工作重点领域 。《中国21世纪初可持续发展行动纲要》中将大力发展沼气、节能灶等,改善农村能源结构纳入到了中国21世纪初可持续发展重点领域之一 。

国家与地方也陆续制定了与农业可再生能源管理有关的规范性文件

虽然,目前中国还没有出台专门针对农业可再生能源利用与管理的法规、规章,但在全国人大、国务院、地方人大、国务院有关部委、地方人民政府等部门制定的一些相关法律、法规及部门规章当中,已经涉及到一些与农业可再生能源合理利用和管理的相关内容。

1、国家立法层面的有关规定

从已掌握的资料看,目前国家层面直接涉及农业可再生能源综合利用的法律法规,除国家环保总局等部门制定的两部专项管理办法外,其他法律文件中的相关规定还都比较原则。

例如,1999年4月国家环保总局、农业部等部门联合制定的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》中定义了“秸秆”的范围,明确了监督秸秆禁烧以及指导秸秆综合利用的行政主管部门,明确提出了秸秆综合利用方式及分阶段综合利用率目标,并且明确规定将秸秆禁烧和综合利用纳入到各级地方政府环保和农业行政主管部门的目标考核责任制 。2001年5月国家环保总局在制定的《畜禽养殖污染防治管理办法》中规定,畜禽养殖场建设应充分考虑畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等综合利用问题 。

1987年11月,林业部、农牧渔业部等部门联合发布的《关于加强竹林管理制止乱砍滥挖的联合通知》中,为保护毛竹资源和生态环境,针对南方省份出现的乱砍滥挖毛竹、竹笋的现象,明确规定了实行限量采伐和采伐许可证的制度 。1992年5月,国务院办公厅向各省市自治区转发农业部的《关于大力开发秸秆资源发展农区草食农畜的报告》中,要求各地“进一步提高对开发秸秆资源重要性的认识”、“围绕秸秆开发,制定、完善切实可行的政策措施”,并建议各级政府秸秆养畜工作提到工作日程 。1999年1月,国家计委和科技部在联合发布的《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》中明确规定,国家对达到一定规模的,利用包括生物质能在内的可再生能源发电的建设项目,予以财政贴息支持 。

此外,《中华人民共和国农业法》对作物秸秆及其它剩余物的综合利用、畜禽粪便及其它废弃物的无害化处理和综合利用以及农村可再生能源的开发与利用作出了相应原则性规定 ;《中华人民共和国节约能源法》对各级人民政府在可再生能源开发的资金安排及农村可再生能源开发、建设中所应承担的义务作出了相应原则性规定 ;《中华人民共和国水土保持法》对在陡坡地和干旱地区铲草皮、挖树兜等破坏地表植被的行为作出了严格禁止的规定 ;《中华人民共和国大气污染防治法》对露天焚烧秸秆、落叶等物质的禁止区域作出了明确规定 ;《中华人民共和国森林法》对禁止实施砍柴行为的林地类型及其相应处罚也作出了具体规定 。

2、地方立法层面的有关规定

地方立法当中,关于农业可再生能源综合利用管理的法律内容,主要出现在各地有关“农村能源管理”、“耕地保养”、“农业生态环境保护”、“秸秆焚烧”等4类法律文件当中。

目前,已经制定出台“农村能源管理”或“农村能源建设管理”条例或办法的,包括湖北、山东、湖南、安徽、甘肃、黑龙江和广西等7个省。在各地制定的管理办法当中,都明确定义了“农村能源”包括沼气、秸秆、薪柴等生物质能,规定了各级地方人民政府应当将农村能源建设纳入本级国民经济和社会发展计划,将农村能源建设费用纳入同级财政预算,制订农村能源开发利用规划,开发和推广沼气综合利用技术、生物质气化和固化技术及薪炭林利用技术。此外,湖北省还特别规定,未按《中华人民共和国农业技术推广法》进行鉴定,或鉴定不合格的农村能源新技术,不得示范推广 。安徽省还专门规定,在农村适宜发展户用沼气的地区,当地人民政府应将户用沼气池建设纳入村镇建设规划 。湖南省特别规定,秸秆资源丰富地区的农村能源主管部门应当加强对秸秆综合开发利用的指导,有计划地示范推广秸秆气化、固化利用技术 。黑龙江省专门规定,各级农村能源主管部门应当加强对农作物秸秆综合利用管理 。山东省专门就农村能源建设主管部门工作人员的违法行为的责任追究作出了明确规定 。

已知全国制定“耕地保养”条例、办法或涉及秸秆利用的“基本农田保护”条例的地方,包括黑龙江、山东、湖南、河北、甘肃、湖北、河南等7个省份。条例或办法中,涉及农业可再生能源管理的共同内容,就是从生物资源综合利用角度,作出了实行秸秆还田或过腹还田的规定。河北省的试行办法中还特别规定,各级人民政府要依据具体情况,对“大搞秸秆直接还田、过腹还田的耕地使用者,给予必要的鼓励和奖励”;对“浪费有机肥源”,随意“焚烧作物秸秆”的,“可视情节轻重给予罚款,并追究领导责任” 。

目前全国大约已有20个省制定了有关“农业生态环境保护”的地方条例或办法,由于各地制定条例或办法的主旨有“为了保护和改善农业环境,防止农业环境的污染与破坏,促进农业生产的持续发展,保证农产品质量 ”和“为保护和改善农业生态环境,防治农业生态环境污染,综合开发与合理利用农业资源,促进农业的可持续发展 ”的区别,因此其中只有福建、江苏、山东、吉林、湖北、湖南、河北、安徽、天津等9个省市制定的条例或办法中,包含了并且内容相对一致的,有关“农业可再生能源”综合利用的相关条款,即规定“各级人民政府应当推广农业资源和农业废弃物综合利用技术,开发和利用农村新能源 ”。此外,《湖北省农业环境保护条例》还特别规定,根据国家有关规定,农业废弃物的综合利用享受减免税收和低息贷款的优惠政策 。

此外,为配合《秸秆禁烧和综合利用管理办法》的具体实施,济南、成都等城市还专门制定了与之配套的管理办法。成都市规定,市和区县人民政府应当加大禁烧秸秆和综合利用所需的经费投入。科技、农业、农机等部门应当做好秸秆综合利用新技术的研究推广工作,解决焚烧秸秆造成大气污染的问题 。济南市规定,县区、乡人民政府必须加强对农作物秸秆禁烧工作的领导,层层签订责任状,严格进行考核;各级人民政府应当鼓励研究开发农作物秸秆综合利用新技术,大力推广机械化秸秆还田、秸秆气化及工业原料开发等综合利用成果,并在政策和资金投入方面给予扶持;同时还规定了指导秸秆综合利用的实施工作由农业部门负责 。江苏省、新疆维族自治区等省人民政府办公厅还分别下达了转发国家环保总局、农业部等部门联合颁布的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》的政府通知。

中国政府在农业可再生能源开发利用方面已经取得了非常显著的成绩

由于自上个世纪90年代初以来,中国各级人民政府在农业可再生能源的开发利用技术研究、应用、推广、普及以及管理方面,陆续投入了大量的人力、物力和财力,经过近10年的努力,中国不但有越来越多的农村地区改变了传统的生活习惯和能源结构,而且由于包括生物质能在内的可再生能源使用比例的不断提高,也促进了相关地区生态环境质量的逐渐好转。

首先,在农业可再生能源开发利用及其工程建设方面,据《2001中国农业统计资料》所载数据,2001年全国农村能源建设经费总计投入7.03亿元人民币,其中政府拨款5.23亿元、建设贷款1.80亿元。至2001年末,全国修建农村户用沼气池实有户数已累计达到956.79万,沼气生产总量约29.82亿m3;修建大中型沼气工程运行数量1359处,总池容63.92万m3,处理废弃物3403.9万吨,年产沼气近1.69亿m3,供气户数达到16.36万户,其中处理农业废弃物的沼气工程运行数量1171处,总池容达到31.94万m3,处理农业废弃物1400.6万吨,年产沼气3551.1万吨,供气户数5.38万户;沼液浸种99.66万公顷,沼液喂猪1003万头,沼液养鱼5.34万公顷,沼渣种菇2.43万吨,沼气储粮7.31万吨;累计推广省柴炉灶1.89亿户,修建省柴炕2007.79万铺。每年全国生产的沼气总量,相当于同期生产近320万吨标准煤 。

其次,在农业污染防治和农村生态环境治理方面,中国农村可再生能源建设也起到了非常的作用,并作出了不小的贡献。据有关文献介绍, 2000年因农村可再生能源建设的作用,年产沼气27.12亿m3和节省薪柴、秸秆等替代能源5250万吨,向大气减排CO2量达到7552万吨,其中因使用沼气而减排488.57万吨,因节省替代能源而减排5061.7万吨 。此外,由于各地对《秸秆禁烧和综合利用管理办法》和《畜禽养殖污染防治管理办法》执法力度的加强,以及对秸秆、畜禽粪便等农业废弃物综合利用力度的加大,因农业废弃物处置不当导致的大气、水环境污染问题,以及因随意樵采林木导致的植被破坏、水土流失等生态环境问题,也在逐渐得到有效的控制。

四、中国农业可再生能源现行立法存在的缺陷

尽管中国政府在“农业可再生能源”管理方面已经制定了许多政策、规划、计划,并且在中央或地方立法机构或政府部门制定的一些法律、法规或规章中也涉及到“农业可再生能源”管理问题,但结合中国农业可再生能源利用中存在的一些问题,并通过对现行的国家相关政策与法律、法规内容的对比,笔者认为,中国现行法律法规体系在农业可再生能源管理方面还存在以下方面的不足:

在国家立法层面上,农业可再生能源管理相关立法体系尚不完善

国家立法体系不完善的表现在于:目前农业可再生能源管理立法还属空白,不但没有专项立法,甚至相关立法涉及的内容也非常有限。这一看法可以从前面的“国家立法层面的内容”中略见一斑。在国家立法中,除《农业法》和《节约能源法》等少数法律,原则地涉及到农业可再生能源综合利用与管理外,其它只有国家环保总局、农业部等部门制定的两部部门规章,也更多地是从农村环境保护角度,涉及到农业可再生能源物质的处理问题。可见现行立法中的相关内容还不能胜任作为农业可再生能源管理的充分法律依据。国家现行立法对不同部门能源管理立法的关注程度也极不平衡,虽然如前所述,中国农业可再生能源年资源量已相当于化石能源年生产量的1/3强,但纵观国家现行立法可以看出,在能源管理立法方面,包括煤炭、石油、天然气等化石能源的开采、经营、税收、资源及设备管护等,都不同程度地出台了一些法律或规章予以规范,但对农业可再生能源却依旧没有部门从资源管理的角度进行专门立法。

国家有关政策、纲要、规划或计划的实施得不到立法的有利保障

在前述的国家国民经济发展纲要、生态环境保护纲要、可再生能源发展纲要以及相关的计划、规划中,对于中国未来可再生能源的发展,已经提出了一些具体的政策、措施与计划。比如,《“九五”资源节约综合利用工作纲要》提出的可再生能源技术改造方面的“税收调节、财政补贴、贴息贷款”等优惠政策 ,《能源节约与资源综合利用“十五”规划》提出的“税收及税负转移”、“公共财政支持”等政策 ,《国家环境保护“十五”计划》提出的“全国秸秆综合利用率达到80%、畜禽粪便资源化率达到70%”的规划目标 ,《关于1996-2000年全国秸秆养畜过腹还田项目发展纲要》提出的“农业部及各省级人民政府对秸秆养畜、过腹还田项目,要制定中长期规划和年度实施计划”等 。但是,政府发展纲要、计划、规划中订立的有关战略与政策,没有通过必要的立法手段,上升为具有一定强制意义的法律规范,使得有关政策、计划的实施与规划目标的实现,得不到相应法律制度与法律措施的保障。

中央立法明显滞后,对地方立法不能起到积极有效的指导作用

与地方立法相比,中央立法在农业可再生能源管理方面存在着明显滞后的现象。虽然,目前地方立法中也无农业可再生能源的专项立法,但是,已经出台“农村能源管理”办法或条例的省份,由于管理对象包括了作物秸秆、薪柴等农村生物质能,显然在农业可再生能源立法管理方面,比中央立法先行了一步。然而,尽管如此,地方立法中依然存在着与农业可再生能源管理相关的规定,管理力度不足的缺陷。此外,虽然几乎全国各省的人大或政府都结合《中华人民共和国节约能源法》的出台,制定了适用本地的配套细则、条例或办法等,但是绝大多数地方法规或规章并未将农业可再生能源的开发与节约能源相互结合;甚至有些完全没有明确将农业可再生能源——生物质能,纳入到配套法规或规章的管理范畴之中。同时,由于在农业可再生能源管理的法律原则和法律制度方面,没有国家立法对地方立法的支撑,也使得地方立法在管理原则和管理制度方面很难有所突破。

现行法律法规中已有的相关条款,缺少足够的约束力和强制力

由于现行法律法规中已有的一些法律条款,多数属于建议性、鼓励性规定,在可再生能源管理者与利用者的关系方面、在能源开发与环境保护之间的法律关系方面,没有规定相应的法律义务和法律责任,法律条款中的权力与义务之间的关系不明确,因此法律规定的可操作性和约束力、强制力明显不足,使得法律效力得不到充分体现与发挥。结果也导致国家相关政策的实施得不到法律的具体化和法律的保障。特别是,一些部门规章的制定,更多地是针对被管理者对公共利益与公共环境构成侵害的行为作出了种种限制性规定,并规定了对被管理者采取的处罚手段及被管理者的法律责任;而对公共利益与公共环境的法定管理人,尤其是管理人所代表的政府行政主管部门,在促进与保障农业可再生能源合理利用与保护工作中所应承担的义务和责任,也即政府职责,却没有作出相应的具体规定。例如,在《秸秆禁烧和综合利用管理办法》与《畜禽养殖污染防治管理办法》中,并没有强调在农作物秸秆和畜禽粪便处理方面,各级人民政府部门有关行政主管部门的政府职责,以及应当承担什么样的法定责任和义务。

“农业可再生能源”管理问题尚未受到立法者的普遍重视或认同

从目前从中央到地方没有出台农业可再生能源管理专门立法,大部分农业生态环境保护管理地方立法没有涉及农业可再生能源综合利用内容,各种报刊杂志学术论著没有专门讨论“农业可再生能源”管理立法的现状来看,可以表明,及至目前,农业可再生能源综合利用管理问题还没有受到多数立法者以及立法研究者的重视或认同。特别是,农业可再生能源物质同时也作为可用于其它工农业生产及日常生活用途的“资源”物质的概念,还有待于立法者以及立法研究者对其产生足够的认识。农业可再生能源物质在作为“能源”而用于农村传统日常生活燃料,甚至被视为“废物”而丢弃时,显然只会对环境产生不利影响。如果在将其用作“能源”物质的同时,也充分地考虑到它作为一类可再生资源的其它用途,从而寻求综合利用的更佳渠道,显然可以达到农业废弃物资源的有效利用与农村生态环境保护的“双赢”效果。然而,真正实现如此的目标,需要通过立法,对其利用与管理行为进行有效而公正的规范。

地方农业资源综合立法未将农业可再生能源纳入管理对象之中

虽然辽宁、吉林、浙江、湖北等省已经制定了有关农业资源或农业自然资源管理的地方法规,但其中只是从农业生产要素的角度,将“农业资源”或“农业自然资源”概念局限于与农业生产活动相关的土地、水、生物、气候等自然资源要素范畴,并没有将农业生产过程中产生的可以进行综合利用的“农业废弃物”纳入到“农业资源”的范畴。如《辽宁省农业资源综合管理与保护条例》将“农业资源”定义为“种植业、林业、畜牧业、渔业生产等可以利用的土地、水、生物及气候等农业自然资源” ;《吉林省农业资源综合管理条例》将“农业资源”定义为“种植业、林业、畜牧业、渔业、特产业等可以利用的土地、草原、水、生物、气候等自然资源” ;《浙江省农业自然资源管理条例》将“农业自然资源”定义为“与种植业、林业、畜牧业、渔业生产活动相关的土地、水、森林、气候、生物自然资源” ;《湖北省农业自然资源综合管理条例》将“农业自然资源”定义为“与种植业、林业、畜牧业、渔业生产活动相关的土地、水、生物、气候等自然资源” 。虽然,各地《条例》中都涉及到了“生物”,但这里涉及的“生物”一般是指农业动植物品种资源、农业野生动植物、微生物等,与本文所定义的“农业可再生能源”所指的“生物质”并不同属一个概念。由于各地立法没有将“农业可再生能源”纳入到“农业资源”范畴,使得即使这些地方法规出台,也对“农业可再生能源”的管理显得一筹莫展。

五、中国农业可再生能源管理中的政府责任与义务

通过对中国农业可再生能源的概念、利用中存在的问题、政策与立法现状及其立法缺陷的讨论与分析,笔者认为,有必要特别强调各级人民政府在农业可再生能源管理当中所应承担的法律责任与法律义务。

按照目前国家或地方出台的一些与农业可再生能源有关的法规、规章,由于其中相当一部分内容是涉及到农业可再生能源物质处置以及由处置所造成的环境污染问题,因此在法规、规章中也更多的是关于污染防治与责任追究方面的规范性内容。但是,可以清楚地看到其中明显存在的一个问题,就是这些规范性内容更多的是针对焚烧作物秸秆或者排放养殖场畜禽粪便而造成环境污染的行为当事人。

对造成或可能造成环境污染的上述行为当事人或其行为进行立法管理,固然属于政府管理职能范畴,污染行为当事人也有义务遵守国家法律法规规章并接受政府行政主管部门的监督与管理。但是,现行法律法规的缺陷在于,其关注的视角只是或更多的是定焦在被管理者或污染行为当事人一方,而没有去强调或注意在农业可再生能源物质处置与合理利用方面,各级人民政府应当扮演什么角色,承担什么责任与义务。

严格地说,实施资源合理利用与生态环境保护管理,既是政府的职能也是政府的义务。因此,能否实现资源合理利用与生态环境保护目标,实现资源、环境的可持续发展,在很大程度上,政府应承担着不可推卸的责任。这种责任不应仅仅体现在对资源开发者、利用者和对环境使用者、危害者的行为及后果管理方面,更大程度上应当体现在:

政府有义务为农业可再生能源物质生产者提供合理利用或妥善处置农业废弃物的技术,并采取相应的政策措施对其利用这些技术的行为予以扶持。

政府有义务为农业可再生能源物质综合利用技术的开发与推广行为提供相应的政策优惠与奖励,无论其开发或推广行为是企业行为还是事业行为。

政府有义务为本级政府管辖范围内的农业可再生能源合理利用以及技术开发与推广工作,制定相应的计划与规划,以确保该项事业有步骤的开展。

政府有义务为农业可再生能源综合利用技术的开发推广普及提供相应的资金支持,并将其纳入本级政府的年度财政预算,以确保这种支持制度化。

政府有义务对投资农业可再生能源综合利用技术开发与推广应用的企业或个人,在投资、税收、贷款等方面,给予政策鼓励,并提供相应的优惠政策。

政府有义务为未能及时鼓励、支持开发或提供、推广农业废弃物合理利用与妥善处置技术,以至造成能源浪费或环境污染而承担不作为的责任。

因此,笔者建议,在农业可再生能源管理相关立法中,应当对各级人民政府在实施农业可再生能源管理行为中的上述责任与义务给予特别的强调与规定。

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